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Die Mahnung 53/7  1. Juli 2006

 

Anspruch und Verwirklichung des Grundgesetzes

Prof. Dr. jur. h. c. Ernst Benda

Präsident des Bundesverfassungsgerichts a. D.

Beitrag für „Die Mahnung“, 2006

 

Unser Grundgesetz ist heute mehr als fünfzig Jahre alt. Es ist die selbstverständliche und  feste Grundlage unseres Gemeinwesens. Als die Weimarer Reichsverfassung 10 Jahre alt war, glaubte einer der damals bedeutendsten deutschen Staatsrechtler, Walter Jellinek, Or­dinarius in Heidelberg, 1929 feststellen zu können, daß eine Ordnung, die sich 10 Jahre lang bewährt und sowohl Kapp- wie Hitlerputsch überdauert habe, nicht mehr weggestritten werden könne. Aber nur wenige Jahre später trat an die Stelle des von der Weimarer Verfassung gesetzten Rechts ein Verfassungs-,,Zustand”, der den Namen Recht nicht verdiente. Uns Späteren rät darum die Vorsicht, von allzu opti­mistischen Voraussagen Abstand zu nehmen.

Auf der Grundlage unserer Verfassung ist es gelungen, den inneren Frieden und wachsenden Wohlstand zu gewährleisten. Eine Verfassung ist immer das Ergebnis einer bestimmten geschichtlichen Situation. Das Grundgesetz war und ist die Antwort auf den Unrechtsstaat des Na­tionalsozialismus und auf den mörderischen Weltkrieg, an dessen Ende die totale Niederlage und die Spaltung des Landes standen. Erwähnt sei das in den Vorder­grund gestellte Bekenntnis des Grundgesetzes zu den Grundrechten, allen voran der Menschenwürde; die Verpflichtung des Staates auf die streitbare, abwehrbereite Demokratie, auf den Frieden und die inter­nationale Zusammenarbeit sowie auf die - inzwischen gelungene - Wiederher­stellung der staatlichen Einheit. Viele Fragen, die im Zeit­punkt der Verfassungsgebung als nicht wichtig erschie­nen oder gar nicht gesehen wurden, hat das Grundgesetz nicht behandelt sind. ,,Keine Verfassung" - so formulierte es Lorenz von Stein, ein Staatsrechtler des 19. Jahrhunderts - ,,ist jemals vollständig gewesen und kann es je­mals sein“. Aus dieser zwangsläufigen Lückenhaftigkeit der Verfassung ergeben sich für alle rechtsanwendenden Organe schwierige Probleme. Sie sind zugleich Anlaß für Zweifel und Mißtrauen gegenüber der bestehenden Verfassungsordnung. Heute zeigt zugleich die unter dem Stichwort der Globalisierung zusammengefasste immer engere Verbindung von Chancen und Risiken, die alle Länder der Erde erfaßt hat, daß nationale Regelungen viele Entwicklungen insbesondere im Bereich der Wirtschaft nicht mehr erfassen und nur sehr begrenzt steuern können.

Das strikte Bekenntnis des Grundgesetzes zur mittel­baren, also parlamentarischen Demokratie hat seinen Grund in der geschichtlichen Erfahrung des deutschen Volkes. Die noch gerade vor dem Zu­sammenbruch des Kaiserreiches im Oktober 1918 er­reichte Parlamentarisierung der Reichsverfassung von 1871 hatte diese zwar nicht mehr retten können; das par­lamentarische System war aber der feste Ausgangspunkt der Weimarer Koalition, der tragenden Parteien der Nationalversammlung, und mußte damals nicht gegen monarchische, sondern gegen dem russischen Bolschewis­mus entlehnte rätedemokratische Vorstellungen verteidigt werden. An dieser Grundkonzeption hielt der Parlamen­tarische Rat 1949 fest, obgleich der parlamentarische Ge­danke in den letzten Jahren der Weimarer Republik dis­kreditiert worden war. Den Verfassungsgebern war je­doch klar, daß die damals geschehenen Auswüchse durch eine Stärkung der Institution Bundesregierung zu ver­hindern seien, also durch eine Modifizierung des parla­mentarischen Systems; seine Ersetzung durch plebiszitäre Demokratievorstellungen,  welchen  Zuschnitts  auch immer, wurde angesichts der im Dritten Reich perver­tierten Volksbefragungen abgelehnt.

Diese vom Grundgesetz konzipierte parlamentarische Demokratie wird heute aus verschiedenen Gründen kritisiert. Der Kerngedanke des liberalen Repräsentativsystems, der nur seinem Gewissen unter­worfene Abgeordnete, also die Ablehnung des imperativen Mandats, wird in Gegensatz gebracht zur Anerken­nung der politischen Parteien in Art. 21 GG. Nun ist nicht zu leugnen, daß die Ungebundenheit des ein­zelnen Abgeordneten im modernen politischen Parteien­staat, der ohne ein Mindestmaß an Parteidisziplin nicht auskommen kann, eingeschränkter ist als im Rahmen der Honoratiorenvereinigungen, die  jedenfalls die bürgerlichen Parteien zunächst darstellten.

Die größer werdende Unfreiheit des Abgeordneten hängt auch damit zusammen, daß er viele Materien nicht genau kennt und nicht genau kennen kann; er kann nicht Fachmann für alles sein. Er ist auf die Fachkundigen innerhalb seiner Fraktion angewiesen, und das Parlament insgesamt ist auf das Wissen und den Informationsvorsprung der Ministerial­bürokratie angewiesen. Dies zieht die auf Verantwortlichkeit und Kontrolle basierende parlamentarische Konzeption des Grundgesetzes in Zweifel.

Die Entwicklung zum Parteienstaat, d. h. zu einem Staat, in dem die wesentlichen politischen Alternativen von den politischen Parteien artikuliert werden, hat eine weitere Konsequenz gehabt. Da sich die Regierung auf eine parlamentarische Mehrheit stützen muß, der zumindest die führenden Mitglieder der Regierung ent­stammen, besteht ein wirklicher Interessengegensatz nicht mehr im Verhältnis Regierung zum Par­lament, sondern im Verhältnis Regierung und Parla­mentsmehrheit zur Parlamentsminderheit. Die Oppo­sition ist zum eigentlichen ,,Hort und Schützer” des Kon­trollrechts geworden. Kann aber gerade sie, die Minder­heit, die Mehrheit angemessen kontrollieren? Heute haben wir zum zweiten Male in der Geschichte der Bundesrepublik eine „Große Koalition“, die das Parlament  nur mit einer zahlenmäßig sehr schwachen Opposition zurücklässt. Hieraus ergeben sich Zweifel an der Kon­trolleffektivität des Parlaments. Aber auch bei einer starken Opposition sind diese Zweifel nicht ausgeräumt. Soweit sich die Kritik am parlamentarischen Regierungs­system aus ihren Mängeln speist, ist sie eben­so ernst zu nehmen wie sie durch systemimmanente Ver­besserungen entkräftet werden kann. Dennoch ist aller Erfahrung nach allein das parlamentarische Regierungssystem in demokratisch akzeptabler Weise zur Sichtbarmachung von Verantwortlichkeit in der Lage.  Hier ist klar, wer das Gemeinwohl definiert und wer es zu verantworten hat. Selbstentscheidung der je­weils Betroffenen würde zum Kampf aller gegen alle führen; die Gruppenegoismen würden unüberwindbar, die Rückentwicklung in den Stände- und Privilegienstaat wäre unaufhaltsam. Die scheinbar auf diesem Wege gewonnene zusätzliche Freiheit des Einzelnen würde tatsächlich nur mehr Unfreiheit bedeuten. Denn es ist eine Utopie, zu glauben, daß Machtverlagerung zu Machtschwund führen müßte. Irgendwelche Gewalt wird immer ausgeübt werden, und die Frage ist nur, wie sie am ehe­sten zu kontrollieren ist. Ihre Ausübung durch die ge­sellschaftlichen Kräfte, durch die selbst Betroffenen würde sich weithin notwendig im unkontrollierten Be­reich vollziehen, weil jeder für jedes verantwortlich wäre - gerade dies hebt aber Kontrolle und Verantwort­lichkeit im Grunde auf. Gegenüber der neuerdings wieder vielfach geforderten Einführung plebiszitärer Elemente in das Grundgesetz ist daher Skepsis angebracht.

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein Bundesstaat. Die Verankerung des föderalistischen Prinzips in der Verfas­sung war ein Anliegen der drei westlichen Siegermächte. Die zu schaf­fende Zentralgewalt sollte nur von ,,ange­messener" Stärke sein; ausreichende andere Machtzentren - die Länder - sollten verhindern, daß sich an einer Stelle zuviel Macht ansammeln könnte. Es wäre gleichwohl unrichtig, zu meinen, die Entschei­dung für die bundesstaatliche Verfassung sei den Deut­schen von den Besatzungsmächten aufgedrängt worden. Die deutsche Geschichte war stets - von den 1949 gerade überstandenen 12 Jahren der Gleichschaltung abgesehen - eine Geschichte der deutschen Territorien und Länder gewesen.

Das föderalistische System hat sein Herzstück in der Verteilung der Kompetenzen auf Bund und Länder. Wer freilich meinte, mit dieser Verteilung einen ausbalancierten, in sich konstanten Organismus geschaffen zu haben, sah sich bald eines Besseren belehrt. Eine große Zahl der vorgenommenen Verfassungsänderungen handelt von der Erweiterung der Zuständigkeiten des Bundes. Der faktische Zwang zur Herbeiführung einheitlicher Lebensverhältnisse im Bun­desgebiet führt zu einer zunehmenden Austrocknung der Legislativkompetenzen der Länder. Austrocknung ist aber auch auf dem finanziellen Sektor zu befürchten.

Gerade in einer Zeit der Zentralisierung kommt dem Gedanken der mit dem Föderalismus verbundenen Gewaltenzerkleinerung Bedeutung zu. Die Gliederung des Bundes in Länder mit ihren Regierungen und Parlamenten hat darüber hinaus eine kontinuitätswahrende, stabilisierende und integrierende Funktion. Es gab in den bishe­rigen Jahren des Bestehens der Bundesrepublik Deutschland keine Zeit, in der nicht jede der  großen im Bundestag vertretenen Parteien irgendwo so­wohl in der Opposition war als auch Regierungsverant­wortung trug. Auf diese Weise wird wirksam einer sonst ganz zwangsläufig eintretenden Verdrossenheit der von politischen Entscheidungen ausgeschlossenen Kräfte be­gegnet.

Damit ist indes nur gesagt, daß das bundesstaatliche Sy­stem als solches erhalten bleiben sollte. Die jetzt in Angriff genommene Föderalismusreform, eines der wichtigsten Vorhaben der Großen Koalition, wird hoffentlich bestehende Mängel des Föderalismus ausgleichen. Sie reichen von einer Verlagerung des bislang bei der Bundesgesetz­gebung liegenden Schwerpunktes über eine Selbstkoordi­nation der Bundesländer bis hin zu einer Veränderung des Rolle des Bundesrates, der nicht mehr, wie bisher,  bei allen wichtigen Bundesgesetzen seine Zustimmung geben soll, damit sie in Kraft treten können. Die im Verlauf der Entwicklung aufge­tretenen Schwächen des deutschen Föderalismus sind lösbar, müssen freilich auch gelöst werden. Ob die Reform gelingt, ist eine der wichtigsten politischen Fragen unserer Zeit.

Die starke Akzentuierung, welche die Grundrechte im Grundgesetz erhalten haben, sind die Reaktion des historischen Verfassungsgebers auf ihre zy­nische Mißachtung durch den Nationalsozialismus, der den Einzelnen nur als Objekt einer die Menschenwürde leugnenden Gemeinschaftsideologie betrachtete. Anders als unter der Weimarer Verfassung sind die Grund­rechte heute unmittelbar anwendbares Recht.  Das wesentliche Institut der rechtlichen Durchsetzung der Grundrechte ist die beim Bundesverfassungsgericht zu erhebende Verfassungsbeschwerde. Die Recht­sprechung des Bundesverfassungsgerichts hat in erheblichem Umfang dazu beigetragen, die Grundrechte in der täglichen Praxis aller Staatsorgane an­wendbar werden zu lassen.

Das wachsende Angewiesensein aller auf staatliche Leistungen hat dazu geführt, verschiedene Grundrechte als Teilhaberechte zu interpretieren. Zu Beginn seiner Tätigkeit hat es das Bundesverfassungsgericht noch klar abgelehnt, aus Art. 1 und 2 GG, also der Würde des Menschen und seinem Recht auf Leben, Gesundheit und freie Entfaltung der Persönlichkeit einen Anspruch auf (soziale) staatliche Leistungen zu entnehmen, soweit damit über die Bereitstellung des Existenzminimums hinausgegangen würde.

Die seit 1949 erheblich gestiegenen sozialen Erwartungen, die der Einzelne an den Staat richtet, und die hierauf antwortende staatliche Aktivität haben zu einer Verwischung der einstmals an­erkannten Trennungslinie zwischen staatlicher und ge­sellschaftlicher Sphäre geführt. Vieles, was der Libera­lismus des 19. Jahrhunderts für die Gesellschaft in Anspruch nahm, ist heute in die Fürsorge und Obhut des Staates übergegangen. Nicht mehr der staatsbürgerlichen Gleichheit und Freiheit gilt der Kampf; sie erscheinen als gesicherter Besitz. Die Dynamik des Sozialstaates zielt auf die Herstellung von Gleichheit und Freiheit auch in der Gesellschaft, auf soziale Gleichheit und Frei­heit, auf die Schaffung einer beide, den staatlichen und den gesellschaftlichen Bereich erfassenden gerechten Gesamtordnung.

Die Verwischung der Grenze zwischen Staat und Gesell­schaft wirkt sich nicht nur dahin aus, daß der Staats­aufgabenkatalog immer größeren Umfang annimmt. Sie führt auch dazu, daß gesellschaftliche Gruppierungen auf staatlicher Ebene zunehmend an Einfluß gewinnen. Sie sind zum Teil bereits schon aufgrund gesetzlicher Vorschriften in den Rechtsetzungsvorgang mit einbezogen. Nicht zu Unrecht spricht man von Verbände-Staat und Parteien­-Staat. Gerade die Stellung der Parteien verdeutlicht diese Verflechtung von Staat und Gesellschaft.  Es hat also nicht nur der Staat seinen Aktionsradius ver­größert, sondern auch gesellschaftliche Kräfte üben immer unverhohlener Einfluß und damit Macht aus in Bereichen, die früher der Alleinverantwortung der staatlichen Organe oblagen. Dies führt zu der Frage, wie der zunehmenden Macht gesellschaftlicher Gruppen Schranken gezogen werden können.

Verfassung wird auch als eine „Wertordnung“ verstanden. Sie ist nicht nur eine äußere Ordnung, die durch Organisationsvorschriften die Mechanismen der Staatswillensbildung regelt, sondern sie will auch durch einige prinzipielle Entscheidungen bestimmen, von welchen Wertvorstellungen sich das Gemeinwesen leiten läßt. Solche Wertvorstellungen werden nicht durch die  Verfassung oder überhaupt durch staatliche Entscheidung geschaffen. Der Staat enthält sich eines Urteils über philosophische Auffassungen oder weltanschauliche Überzeugungen und ist ihnen gegenüber zur Neutralität verpflichtet. Solche Auffassungen und Überzeugungen ergeben sich aus den in der Gesellschaft gebildeten und vertretenen Meinungen, soweit über sie ein Grundkonsens besteht. 

Je enger die Welt zusammenrückt und je stärker sich die wirtschaftlichen, sozialen oder kulturellen Probleme eines Landes nicht nur auf die unmittelbaren Nachbarn, sondern auch auf geografisch weit entfernte Länder auswirken, desto mehr wird es notwendig, daß sich eine allgemeines Bewußtsein für nur noch scheinbar entfernte Probleme entwickelt. Hoffnungen auf weltweite Regelungen, die die bisherige Aufgabe des Ausgleichs von Interessen so übernehmen könnten, wie dies bisher in jedem Land  durch seine Verfassung geschieht, sind gewiß verfrüht. Das den Vereinten Nationen zur Verfügung stehende Instrumentarium funktioniert nur teilweise. Auf europäischer Ebene wird der schwierige Versuch unternommen, durch eine gemeinsame Europäische Verfassung den alten und historisch lange zerstrittenen Kontinent zum gemeinsamen Handeln zu bringen. Ähnliche Bemühungen gibt es in anderen Kontinenten, etwa in Afrika oder in Asien. Regionale oder kontinentale Zusammenarbeit, nicht Zusammenschlüsse, mögen die nächste Stufe sein, bei der die nationale Verfassungsgebung nicht überflüssig wird, aber doch mehr als die nur jeweils eigenen Belange sieht. In der westlichen Welt äußern manche die Hoffnung, das Ergebnis der Globalisierung werde die weltweite Demokratisierung unter dem Vorzeichen einer freien Marktwirtschaft sein. Viele in anderen Teilen der Welt werden dies für eine wenig attraktive Perspektive halten, und jedenfalls sind solche Zukunftsutopien nicht sehr realistisch. Sie politisch voranzutreiben, könnte eher den Effekt haben, daß die ohnehin bestehenden Meinungsverschiedenheiten vertieft werden und die wirtschaftliche Kooperation, von deren Notwendigkeit die meisten heute überzeugt sind, unter den entstehenden politischen Dissonanzen leidet. Ein besserer Weg ist es, miteinander über die Frage zu sprechen und notfalls auch miteinander zu streiten, wie die Welt von morgen aussehen sollte. Dieser philosophische Diskurs steht am Beginn auch jeder nationalen Verfassungsgebung. Es geht dabei nicht in erster Linie um Mechanismen und Instrumentarien der Willensbildung, sondern um die Frage, wo gemeinsame Wertvorstellungen liegen, wo sie auseinandergehen und ob es einen Weg gibt, Meinungsverschiedenheiten in einem geduldigen, die andere Meinung respektierenden Austausch der Gedanken zu überwinden.